Luật Đất đai 2024 - Cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa

1. Đặt vấn đề nghiên cứu
Trong lịch sử phát triển kinh tế - xã hội tại Việt Nam, đất nông nghiệp, đặc biệt là đất trồng lúa, luôn giữ vai trò quan trọng đối với an ninh lương thực, sinh kế của người dân, và sự ổn định kinh tế quốc gia[1]. Với hơn 70% dân số sinh sống tại khu vực nông thôn và phụ thuộc vào nông nghiệp, đất đai không chỉ là nguồn lực phát triển mà còn là nền tảng gắn kết cộng đồng và đảm bảo trật tự xã hội. Tuy nhiên, trong bối cảnh phát triển kinh tế hiện nay, những vấn đề về hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp, sự phân hóa lao động và biến động nhu cầu sử dụng đất đã đặt ra yêu cầu cần đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai, đặc biệt là trong lĩnh vực quản lý đất trồng lúa.
Luật Đất đai năm 2024, với nhiều điểm mới mang tính đột phá đáng chú ý, đánh dấu một bước tiến quan trọng trong việc điều chỉnh pháp luật đất đai nhằm thích ứng với thực tiễn phát triển. Một trong những thay đổi được quan tâm đặc biệt là việc cho phép cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa, với kỳ vọng tăng cường sử dụng hiệu quả đất nông nghiệp, thúc đẩy đầu tư và hiện đại hóa nông nghiệp. Quy định này không chỉ mở rộng cơ hội cho các đối tượng sử dụng đất mà còn phản ánh sự chuyển dịch tư duy quản lý đất đai theo hướng linh hoạt và thực tiễn hơn. Tuy nhiên, chính sách này cũng đặt ra nhiều vấn đề pháp lý, chính trị và xã hội quan trọng. Liệu quy định mới có thực sự thúc đẩy sử dụng hiệu quả đất trồng lúa hay lại trở thành cơ hội để đầu cơ đất đai? Làm thế nào để đảm bảo rằng quỹ đất nông nghiệp không bị xâm phạm hoặc chuyển đổi mục đích bất hợp lý, từ đó ảnh hưởng đến an ninh lương thực quốc gia? Quỹ đất “vàng” trong phát triển nông nghiệp bền vững? Những thách thức này đòi hỏi tiếp tục nghiên cứu và đánh giá một cách khoa học, toàn diện khi triển khai thực hiện những quy định mới của Luật Đất đai năm 2024 trong thời gian tới.
2. Một số đánh giá về thực trạng quản lý, sử dụng đất nông nghiệp hiện nay
Đất là tư liệu sản xuất không thể thay thế và là một trong ba yếu tố đầu vào (đất đai, lao động và vốn) của sản xuất nông nghiệp; Quản lý, sử dụng đất nông nghiệp hiệu quả bền vững là mục tiêu hướng tới nền sản xuất nông nghiệp hàng hóa tập trung, quy mô lớn hiệu quả. Chính sách, pháp luật đất đai, trách nhiệm quản lý Nhà nước và việc tổ chức thực hiện có vai trò quan trọng trong quá trình phát triển nông nghiệp, nông thôn và cải thiện đời sống nông dân. Đồng thời, đất nông nghiệp là tài nguyên hữu hạn nhưng liên quan tới cuộc sống của mọi người. Nhân loại luôn quan tâm tới an ninh, an toàn lương thực, thực phẩm. Nông sản sạch trở thành yêu cầu sống còn của nhân loại. Sử dụng đất nông nghiệp hiệu quả nhưng phải bền vững cũng là yêu cầu cấp bách[2].
Thực trạng quản lý sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam giai đoạn 2011 - 2020 cho thấy: 90% đất sản xuất nông nghiệp do hộ gia đình cá nhân quán lý sử dụng với phương thức sản xuất phân tán quy mô nhỏ, hiệu quà thấp còn phổ biến, bình quân đất nông nghiệp 1,6168 ha/hộ nông thôn, 2,9948 ha/hộ nông nghiệp; đất sản xuất nông nghiệp 0,6770 ha/hộ nông thôn, 1,2541 ha/hộ nông nghiệp; các tổ chức kinh tế chỉ quản lý sử dụng 10% đất sản xuất nông nghiệp, quy mô sân xuất còn nhỏ. Chuyển dịch cơ cấu lao động trong khu vực nông thôn chưa đồng bộ với chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp, dịch vụ; lao động nông nghiệp chiếm 33,06% tổng số lao động cả nước và 49,10% tổng số lao động nông thôn[3]. Theo số liệu của Tổng cục Quản lý đất (Bộ Tài nguyên và Môi trường), bình quân mỗi năm đất nông nghiệp giảm gần 100 nghìn hécta, đặc biệt năm 2007 giảm 120 nghìn hécta, trong khi mỗi năm số lao động bước ra khỏi ruộng đồng chỉ vào khoảng 400 ngàn người. Đồng thời, tác động của quá trình đô thị hóa đã lấy đi một phần không nhỏ đất nông nghiệp. Nhiều xã, phường vẫn giữ lại những diện tích đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích nhằm bổ sung quỹ đất sử dụng vào mục đích công cộng, tăng nguồn ngân sách của đơn vị hành chính cấp xã. Việc quản lý đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích ở nhiều địa phương hiện nay vẫn còn không ít bất cập[4].
Như vậy, phát triển nông nghiệp quy mô nhỏ trong những năm qua đang làm cho đất đai bị khai thác cạn kiệt, chi phí sản xuất cao, khó áp dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật. Do đó, việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hướng quy mô lớn và hiện đại đang thúc đẩy việc tích tụ, tập trung ruộng đất. Nhờ đó, các hình thức mang tính thương mại như chuyển nhượng, cho thuê quyền sử dụng đất được xem là những giao dịch mở đầu cho việc phát triển thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp ở nước ta[5]. Do đó, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 18 (Khóa XIII) đã xác định quan điểm, nhiệm vụ giải pháp hoàn thiện thể chế, chính sách đất đai trong thời kỳ mới, trong đó có nhiều nội dung mới về quản lý sử dụng đất nông nghiệp. Nhà nước ta trên cơ sở tổng kết thi hành Luật Đất đai năm 2013 đã ban hành Luật Đất đai năm 2024 với mục tiêu đưa Việt Nam trở thành nước đang phát triển có thu nhập cao vào năm 2030 đưa giải pháp đánh dấu bước tiến lớn khi cho phép cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp nhận chuyển nhượng đất trồng lúa, nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế và hiện đại hóa nông nghiệp.
3. Điểm mới của Luật Đất đai 2024 - Cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa
a. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013:
Theo quy định tại khoản 3 Điều 191 Luật Đất đai năm 2013, hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa. Luật Đất đai năm 2013 tiếp cận vấn đề này nhằm tiếp tục giới hạn việc chuyển nhượng đất trồng lúa, cá nhân muốn nhận chuyển nhượng phải trực tiếp sản xuất nông nghiệp, mục đích hạn chế tình trạng đầu cơ đất lúa hoặc sử dụng sai mục đích, nhằm bảo vệ đất nông nghiệp, trong bối cảnh áp lực các địa phương trong cả nước gia tăng tốc độ thị hóa, công nghiệp hóa và đầu cơ đất đai.[6] Việc giới hạn đối tượng nhận chuyển nhượng đất lúa là một cách để bảo đảm mục tiêu phát triển nông nghiệp bền vững và duy trì an ninh lương thực quốc gia. Tuy nhiên, quy định này cũng đặt ra nhiều vấn đề cần được thảo luận về hiệu quả và tính khả thi trong thực tiễn. Mặc dù có ý nghĩa tích cực nhưng cũng bộc lộ một số hạn chế và bất cập trong thực tiễn: (i) Giới hạn cơ hội đầu tư vào nông nghiệp: Việc quy định cấm cá nhân không trực tiếp sản xuất nhận chuyển nhượng đất trồng lúa khiến nhiều đối tượng có khả năng tài chính, công nghệ và kinh nghiệm quản lý không thể tham gia đầu tư vào lĩnh vực nông nghiệp sạch, công nghệ cao, quy mô lớn trong điều kiện hội nhập quốc tế. Điều này có thể làm mất đi cơ hội hiện đại hóa nông nghiệp; (ii) Tính thực tiễn chưa cao: Quy định yêu cầu cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp mới được nhận chuyển nhượng đất lúa, nhưng trong thực tế, không dễ xác định thế nào là “trực tiếp sản xuất”. Điều này có thể dẫn đến khó khăn trong quá trình quản lý, thậm chí tạo ra cơ hội để lách luật, tham nhũng, hối lộ, lãng phí,… và thông qua các giao dịch ngầm hoặc hợp đồng giả cách[7]; (iii) Không đáp ứng nhu cầu sử dụng linh hoạt đất nông nghiệp: Trong nhiều trường hợp, nông dân muốn chuyển nhượng đất trồng lúa vì không còn khả năng hoặc nhu cầu canh tác[8], nhưng không thể bán cho người ngoài nông nghiệp. Điều này làm giảm tính thanh khoản của đất đai và có thể khiến đất bị bỏ hoang hoặc sử dụng kém hiệu quả. Theo quan điểm của tác giả, quy định tại khoản 3 Điều 191 Luật Đất đai năm 2013 chưa phù hợp hơn với thực tiễn và đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, do đó cần được bổ sung và hoàn thiện, đảm bảo cân bằng giữa bảo vệ tài nguyên đất và thu hút nguồn lực xã hội đầu tư vào nông nghiệp.
b. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2024:
Để đạt được mục tiêu bảo vệ đất trồng lúa mà vẫn đảm bảo tính khả thi và hiệu quả trong thực tiễn, tại Mục 5 Chương III Luật Đất đai năm 2024 về điều kiện thực hiện các quyền của người sử dụng đất thì không còn quy định hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa này nữa. Ngoài ra, tại khoản 7 Điều 45 Luật Đất đai năm 2024 có quy định như sau: Cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa quá hạn mức quy định tại Điều 176 của Luật này thì phải thành lập tổ chức kinh tế và có phương án sử dụng đất trồng lúa bao gồm các nội dung theo quy định tại khoản 6 Điều này và được Ủy ban nhân dân cấp huyện phê duyệt, trừ trường hợp người nhận tặng cho là người thuộc hàng thừa kế. Như vậy, Luật Đất đai năm 2024 đã cho phép cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp vẫn được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa. Luật năm 2024 đánh dấu sự thay đổi lớn trong tư duy quản lý và sử dụng đất đai tại Việt Nam khi cho phép cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa, với điều kiện cụ thể được quy định tại khoản 7 Điều 45 Luật Đất đai năm 2024. Đây là một bước tiến quan trọng nhằm tăng cường sử dụng hiệu quả quỹ đất nông nghiệp, đồng thời giải quyết các hạn chế trong thực tiễn áp dụng quy định tại khoản 3 Điều 191 Luật Đất đai 2013, đã tạo ra hành lang pháp lý đột phá cho đất nông nghiệp, tạo thuận lợi cho người dân mua để kinh doanh hoặc mở những thửa lớn để canh tác nông nghiệp công nghệ cao.
4. Một số thách thức/khó khăn khi triển khai thực hiện điểm mới quy định của Luật Đất đai 2024 - Cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa
Bên cạnh những lợi ích, quy định mới cũng đặt ra một số thách thức cần được giải quyết để đảm bảo tính khả thi và hiệu quả:
(i) Khó khăn trong giám sát và thực thi: Yêu cầu lập phương án sử dụng đất và được phê duyệt bởi cơ quan nhà nước có thể gặp phải những bất cập trong thực tiễn, chẳng hạn như việc trao thẩm quyền phê duyệt cho Ủy ban nhân dân cấp huyện tạo ra cơ chế kiểm soát từ cơ quan quản lý nhà nước, giảm thiểu nguy cơ sử dụng sai mục đích hoặc đầu cơ đất đai nhưng nếu việc quản trị không liêm chính sẽ dẫn đến tình trạng xét duyệt thiếu minh bạch hoặc năng lực quản lý hạn chế ở cấp huyện thì sẽ dẫn đến buông lỏng quản lý như thời gian qua tại một số địa phương có tốc độ đô thị hoá cao.
(ii) Nguy cơ đầu cơ đất đai: Mặc dù có hạn mức sử dụng đất, nhưng việc cá nhân không trực tiếp sản xuất vẫn có thể nhận chuyển nhượng có nguy cơ dẫn đến tích lũy đất đai không phục vụ mục đích nông nghiệp. Thị trường bất động sản đang xuất hiện những cá nhân, nhóm, tổ chức mua gom loại đất nông nghiệp nhằm đón đầu các thay đổi theo Luật Đất đai năm 2024[9]. Nhiều doanh nghiệp đã có động thái mua gom loại đất này tại các địa phương để làm trang trại, các mô hình nông nghiệp công nghệ cao hoặc mô hình công nghiệp, hoặc có nhà đầu tư mua gom đất nông nghiệp để chờ giải phóng mặt bằng, đền bù với giá cao là rất phổ biến.
(iii) Tác động đến quyền lợi của nông dân: Nếu không được giám sát chặt chẽ, việc chuyển nhượng đất trồng lúa cho các cá nhân ngoài nông nghiệp có thể dẫn đến tình trạng nông dân mất đất canh tác hoặc gây mất ổn định chính trị tại địa phương thông qua các hình thức hợp tác không công bằng, có dấu hiệu “lừa đảo”,....
5. Gợi mở một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện điểm mới của Luật Đất đai 2024 - Cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa
Thứ nhất, xây dựng thể chế về cơ chế giám sát hiệu quả: ban hành quy định về việc áp dụng công nghệ số trong quản lý đất đai, kết hợp với các công cụ pháp lý nghiêm ngặt để kiểm soát việc sử dụng đất sau khi chuyển nhượng. Kiểm soát việc sử dụng đất đúng mục đích đặc biệt là các hành vi đầu cơ hoặc chuyển đổi đất nông nghiệp trái phép. Việc áp dụng công nghệ số ví dụ như hệ thống thông tin địa lý (GIS) và hoàn thiện cơ sở dữ liệu quản lý đất đai tích hợp thông tin giữa ngành tài nguyên môi trường – tư pháp – công an – kế hoạch,… sẽ giúp giám sát chặt chẽ thực trạng sử dụng đất, từ đó phát hiện và xử lý kịp thời các vi phạm được nhanh chóng. Quy định yêu cầu lập phương án sử dụng đất và được Ủy ban nhân dân cấp huyện phê duyệt đòi hỏi một quy trình minh bạch, tránh tình trạng lạm dụng quyền hạn hoặc tham nhũng. Việc số hóa quy trình xét duyệt, công khai các phương án sử dụng đất trên nền tảng trực tuyến sẽ tăng cường trách nhiệm giải trình và tạo niềm tin cho các bên liên quan.
Thứ hai, khuyến khích thể chế về mô hình hợp tác: Thúc đẩy các mô hình hợp tác giữa nông dân và nhà đầu tư để cân bằng lợi ích giữa các bên, đồng thời đảm bảo sự tham gia của người dân vào quá trình sản xuất. Huy động nguồn lực tổng hợp giúp tăng cường hiệu quả sử dụng đất trồng lúa và giảm thiểu rủi ro trong quản lý và sử dụng đất. Việc này đòi hỏi sự hỗ trợ từ chính sách, cơ chế pháp lý và vai trò dẫn dắt của nhà nước trong việc xây dựng mô hình hợp tác thành công, tránh việc lợi dụng thực hiện quy định mới của Luật năm 2024 nhằm gây nhiễu loạn thị trường bất động sản bất hợp pháp.
Thứ ba, tăng cường vai trò của chính quyền địa phương: Cần nâng cao năng lực quản lý của Ủy ban nhân dân cấp huyện, đảm bảo việc xét duyệt phương án sử dụng đất diễn ra minh bạch, khách quan và hiệu quả. Điều này đòi hỏi vai trò quản lý của chính quyền địa phương không chỉ là thực thi pháp luật mà còn phải đảm bảo sự minh bạch, khách quan và hiệu quả trong quá trình phê duyệt, giám sát. Tuy nhiên, để thực hiện vai trò này, chính quyền địa phương cần được trang bị kiến thức chuyên môn, năng lực đánh giá, và công cụ quản lý phù hợp.
Thứ tư, tăng cường truyền thông pháp luật. Cần truyền thông để các nhà đầu tư “không chân chính” khi thực hiện nhận chuyển nhượng đất để đầu cơ chờ cơ hội khiến giá đất nông nghiệp tăng cao để được hưởng lợi bất hợp pháp sẽ không được Nhà nước cho phép chuyển đổi đất nông nghiệp sang mục đích sử dụng khác, thậm chí là không thể chuyển đổi. Qua đó, hạn chế hành vi vi phạm chế độ sử dụng đất nông nghiệp tại nơi phát triển đô thị hoá nhanh.
6. Kết luận
Quy định mới của Luật Đất đai năm 2024 - Cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa đã mở ra một hướng đi mới, linh hoạt và thực tiễn hơn trong việc quản lý và sử dụng đất trồng lúa, phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế nông nghiệp hiện đại. Tuy nhiên, để chính sách này thực sự phát huy hiệu quả, cần có các biện pháp quản lý đồng bộ, kết hợp với giám sát chặt chẽ và sự tham gia của cả nhà nước, doanh nghiệp, và người dân./.
Tài liệu tham khảo

 TS. Trần Văn Duy – Phó Chánh Văn phòng, Cục Phổ biến, giáo dục pháp luật